조상호, 세종시 행정수도 약속과 상가 공실 27% 그늘 사이 (시리즈 6편: 세종)

2026년 6월 3일 세종시장 선거에서 더불어민주당 조상호 후보가 61.04%·11만6,846표를 얻어 국민의힘 최민호 현직 후보 36.02%·6만8,944표를 4만7,902표 차로 누르고 당선됐습니다. 중앙선거관리위원회 최종 개표 기준입니다. 개혁신당 하헌휘 후보는 2.95%·5,641표를 얻었습니다. 세종 투표율은 62.5%로 직전 2022년 51.2% 대비 11.3%포인트 상승했고 투표자 수는 19만3,215명으로 증가했습니다. 최민호 후보의 득표율은 2022년 52.83%에서 36.02%로 약 16.8%포인트 급락했습니다. 조 당선인은 이해찬 전 국무총리 보좌관 출신으로 세종시 비서실장·정책특보·정무부시장·경제부시장을 역임했고 이재명 정부 국정기획위원으로 행정수도 세종 완성을 123대 국정과제로 확정하는 데 핵심 역할을 한 인물입니다.

상업용 부동산 분석 관점에서 가장 중요한 결과는 정당 일치 구도입니다. 세종시장·세종시의회 21석 중 민주 18석·충청남도지사(박수현·민주)·중앙정부(이재명 대통령·민주)가 한 방향으로 정렬됐고 시리즈 2편 경기(추미애 도지사)·4편 인천(박찬대 시장)과 같은 결의 구도가 형성됐습니다. 다만 세종편의 차별점은 두 가지입니다.

1. 광역단체장 중 시장 직접 권한이 가장 작습니다. 행정수도 정책(국회 세종의사당·대통령 세종집무실·부처 추가이전·행복도시 건설)은 모두 국회사무처·행복청·LH·기재부 권한이고 시장 역할은 협력·촉구·지방재원 보완에 가깝습니다.

2. 정당 일치가 만능 카드는 아닙니다. 행정수도 명문화 개헌은 정족수(재적 3분의 2) 확보에 국민의힘 협조가 필요하며 2004년 헌법재판소 관습헌법 결정의 벽이 남아 있습니다.

1. 선거 결과와 정당 일치 구도

당선인 조상호는 첫 공직선거 출마에서 61.04% 득표로 당선됐습니다. 2022년 당내 경선 패배 이후 재도전 끝의 성공이며 같은 시점 방송 3사 출구조사는 조상호 64.3% vs 최민호 32.9% 분포를 제시했습니다. 유권자 수는 2022년 대비 1만6,875명 증가했지만 투표자 수는 4만3,464명 증가해 지지층 결집이 강했음을 보여줍니다.

세종시의회는 제5대 21석(지역구 18 + 비례 3)으로 정원이 1석 늘었습니다. 민주가 지역구 16·비례 2석·국힘이 지역구 2석(제3선거구 김동빈·제5선거구 김학서)·비례 1석을 확보해 민주 18 대 국힘 3 구도가 됐습니다. 이순열 시의원(도담동)은 세종 최초 3선에 진입했습니다. 2022년 민주 12·국힘 7에서 민주가 6석을 추가 확보한 흐름입니다.

이번 결과는 단순한 개인의 승리가 아니라 일 잘하는 이재명 정부와 힘을 모아 국민주권 시대를 열라는 세종 시민의 준엄한 명령이다. 이재명 대통령 재임 기간 내에 행정수도 특별법 제정과 개헌을 이뤄 대통령실·국회·정부·외교·국방까지 온전히 책임지는 행정수도를 만들겠다.

조상호 세종시장 당선인(당선 소감)

2. 조상호 공약 - 행정수도·자족기능·상가 공실 대책

당선인 공약의 최우선은 행정수도 완성입니다. 대통령실·국회·정부·외교·국방까지 온전히 책임지는 행정수도와 행정수도특별법 + 명문화 개헌이 양대 트랙이며 "이번 가을 정기국회를 목표로 행정수도특별법을 반드시 통과시키겠다" 는 입장이 명시됐습니다. 이는 2004년 헌법재판소의 관습헌법 결정(수도 = 서울)을 입법·개헌으로 넘어서겠다는 정책 구도입니다.

자족기능 공약은 3대 클러스터로 정리됩니다.

1. 스마트 국가산단: 반도체·소부장(소재·부품·장비) 중심·연서면 와촌리 275만3,000㎡(약 83만평)·총사업비 1조6,170억원·2025년 말 착공·2026년 토지 공급·2029년 완공.

2. 집현동 테크밸리: AI·로보틱스 거점. 2026년 4월 레인보우로보틱스(코스닥 시가총액 약 14조원) 이전을 계기로 피지컬AI R&D 강소특구로 발돋움.

3. 디지털미디어단지: K-콘텐츠 거점. 5대 전략산업(반도체·바이오·AI·지식서비스·디지털콘텐츠)과 연계.

2040년까지 8조2,000억원 투자·일자리 10만 개·인구 80만 자족도시 비전이 제시됐습니다. 세종AI펀드 1,000억원·콘텐츠펀드 200억원·Gov-Tech 도시·조치원 제2청사·세종 도시개발공사 설립·종합국립대·한국예술종합학교(한예종) 유치가 동반 공약입니다. 청년 측면에서는 2030년까지 전문 일자리 5,000개·청년 기본주택 1,000호·청년청 설치가 포함됐습니다.

상가 공실 대책의 진단은 정책 설계 오류로 분류됩니다. 토론회(2026.5.11)에서 당선인은 상가 공실 문제는 과거 박근혜 정부의 정책적 설계 오류에서 비롯된 구조적 재난으로 규정하고 "최고가 낙찰제를 통해 토지 가격을 인위적으로 상승시켰고 이는 고분양가와 살인적인 임대료로 이어졌다"고 분석했습니다. 공약 패키지는 시장 직속 상권 활성화 비상대책위·관광 특화 지역 지정·2,000억원 상생펀드·여민전 2.0 지역화폐·공실 상가 재생과 소상공인 디지털 혁신·야간상권 규제 개선·카드수수료·보증료 완화·상가 주말여행 바우처로 구성됩니다. 다만 본 분석에서 분리해야 할 점이 있습니다. 상업면적 총량관리제와 상업용지 용도 전환(주택·숙박)은 당선인 본인 공약이 아니라 세종시·행복청·LH 기존 합동대책이며, 토론회에서 용도 변경을 더 구체화한 쪽은 오히려 최민호 후보였습니다.

상가 공실 문제는 과거 박근혜 정부의 정책적 설계 오류에서 비롯된 구조적 재난이다. 최고가 낙찰제를 통해 토지 가격을 인위적으로 상승시켰고 이는 고분양가와 살인적인 임대료로 이어졌다.

조상호 세종시장 당선인(토론회, 2026.5.11)

교통 공약은 KTX 세종(중앙) 역 신설·CTX(충청권 광역급행철도)·광역도로·BRT 확충으로 정리되며 세종을 중심으로 동서축·남북축 철도망이 교차하는 국가 교통망비전이 제시됐습니다. 재정 측면에서는 보통교부세 정률제(제주 모델)·LH 개발부담금 환수·전략적 국비로 연 1조2,000억원 재원 확보를 목표로 합니다.

3. 핵심 개발축 - 의사당·집무실·국가상징구역·스마트 국가산단·CTX

세종 상업용 부동산(CRE)의 핵심 개발축은 대부분 중앙정부(국회사무처·행복청·LH·기재부·국토부) 권한 영역입니다. 정당 일치 환경에서 마찰 비용이 줄어드는 정치적 자산은 있으나 의사결정 주체가 세종시장이 아니라는 점이 다른 광역과 다릅니다.

국회 세종의사당의 본회의장과 의장실은 여의도 잔류 원칙입니다. 2021년 9월 국회법 개정·2022년 4월 부지 선정·2023년 10월 국회규칙 통과·2024년 7월 건립위원회 출범(위원장 송재호)의 단계를 거쳤고 현재 설계비 147억원과 토지 매입비 700억원이 확보된 상태입니다. 중앙부처 이전은 정부세종청사에 43개 중앙행정기관과 15개 국책연구기관이 이전을 완료했고 미이전 부처는 여성가족부·법무부 등으로 남아 있습니다(외교·국방·통일 등은 수도권 잔류 원칙). 행복도시법 개정·수도권 잔류 13개 위원회 이전·세종지방법원 설립이 후속 과제이며 2차 공공기관 이전 전수조사는 2026년 1월 완료됐고 2026년 내 로드맵이 수립될 예정입니다.

4. 상가 공실 27% - 세종의 구조적 재난

세종시의 가장 차별화된 분석 포인트는 중대형 상가 공실률입니다. 한국부동산원 기준 세종 중대형 상가 공실률은 2024년 2분기 25.7%(전국 평균 13.8%)에서 4분기 24.2%로 약간 떨어졌다가 2025년 1분기 25.2%로 다시 올랐고 2026년 1분기 27.0%까지 상승했습니다(국토부 자료, 현지 매체 단독 보도). 전국 17개 시도 중 1위가 지속되고 있으며 전국 평균의 약 2배입니다. 평균 임대료는 2024년 4분기 ㎡당 1만5,800원이고 투자수익률은 0.68%로 충청권 최하위입니다(대전 0.91%·충북 0.85%·충남 0.83%).

세종은 경기 침체에 따른 매출 감소로 상권 침체가 심화됐고 공실 해소 목적으로 임대료를 하향 조정하면서 상가 투자 가치도 떨어졌다. 나성동과 한솔동 등에서 집합상가의 휴·폐업 증가로 전국 평균을 상회하는 높은 공실률이 지속된다.

한국부동산원 (2025년 1분기·2024년 2분기 종합)

주요 공실 상권은 나성동(중심상업)·한솔동·어진동(정부청사 주변)·보람동·대평동 수변상가(일부 40% 안팎 보도) 입니다. 구조적 원인은 다섯 가지로 정리됩니다.

1. 상업용지 과잉공급입니다. 행복도시 상업업무용지 비율 2.3%는 외형상 낮으나 높은 녹지율 탓에 실질 체감이 과잉입니다.

2. 감사원 2019년 지적의 도시계획 변경 누적입니다. 행복청이 53회 도시계획을 변경하면서 주택용지 266만㎡(전체의 17%)를 축소·상업용지로 변경한 것이 과잉공급과 고분양가의 주요인입니다.

3. 최고가 낙찰제로 분양가와 임대료가 고착화됐습니다.

4. 생활권 분산형 도시 설계로 중심상권이 부재합니다.

5. 역외 소비 유출이 누적됩니다. 민간 시중은행 리서치(2025.3)는 "비수도권 일부 지역은 공실률이 20%에 육박해 올해도 상가 시장은 어려울 것" 으로 전망한 바 있습니다.

정책 대응은 세종시·행복청·LH 합동대책으로 진행돼 왔습니다. 2024년 11월 상가공실박람회에서 상업면적 총량관리제·상업용지 일부 주택용지 전환·소규모 숙박시설 허용이 발표됐고 2025년 6월 30일 제2차 전략회의에서 하반기 지구단위계획 변경 고시가 명시됐습니다. 이승원 세종시 경제부시장은 "지속적인 공동 대응 체계를 통해 상가 공실 문제를 체계적으로 해소하겠다"는 입장을 밝혔습니다. 다만 학계와 현지 매체 인터뷰의 공인중개사 진단은 일관됩니다. "일회성 행사나 단편적인 상가 활성화 대책으로는 장기간 쌓인 공실 문제를 해결하기 어렵다. 백화점이나 쇼핑몰·복합상업시설을 유치하는 동시에 산업단지 기업 유치를 통한 인구 유입 대책이 함께 추진돼야 한다." 행정수도 완성이 의원·보좌진·기업 대관·협회·단체 이전 수요를 만들더라도 상가 공실의 단기 해소는 불확실하다는 평가가 우세합니다.

5. 그 외 자산군 - 오피스·주거·산업·물류·DC

주거의 행복도시는 신도시 인구 31만1,000명으로 목표 50만 명의 62.2%·공정률 60.2%(54.3㎢ 중 32.9㎢) 수준이며 2030년 완성기 목표가 유지됩니다. 세종 전체 인구는 약 39만 명·평균 연령 39.1세이며 2021년 이후 정체 흐름이 이어집니다. 산업 측면에서는 2023년 공공행정 등 산업 매출이 11조원으로 도 단위를 제외하면 서울 다음 2위에 올랐고 스마트 국가산단 보상금 약 1조2,000억원이 인접 지역(세종·대전·청주·공주)으로 파급될 전망입니다. 오피스는 한국부동산원이 세종을 표본 부족으로 별도 공표하지 않아 공식 공실률 확인이 불가능한 데이터 공백 영역으로 정부세종청사 주변(어진동·나성동)이 업무 중심이며 민간 수요는 공무원·공공기관 중심 구조라 제한적입니다.

6. 시장 권한 vs 중앙정부

세종시장의 직접 권한은 시 예산·도시계획 일부·상권 활성화 비상대책위·상생펀드·여민전·관광특구 지정·세종 도시개발공사 설립·기업 유치 세일즈 행정으로 정리됩니다. 시장 권한 밖 영역은 행정수도 특별법과 개헌(국회)·국회 세종의사당(국회사무처·건립위·세종시장과 행복청장은 건립위에서 제외)·대통령 집무실(행복청·LH·대통령실)·부처 추가 이전(행복도시법·행안부)·5·6 생활권 건설(행복청·LH)·총사업비 확정(기재부)·CTX(국토부·민자) 입니다.

• 정당 일치(시 민주·의회 민주·중앙 민주)는 마찰 비용을 줄이는 정치적 자산이지만 만능 카드는 아닙니다.

• 행정수도 개헌은 국회 정족수(재적 3분의 2) 확보가 필요하며 2004년 헌법재판소 관습헌법 결정의 벽이 남아 있습니다. 국민의힘 협조가 필수이며 6월 3일 동시 개헌 국민투표는 국민의힘 보이콧으로 무산된 이력이 있습니다.

• 행정수도특별법 제정도 단순 과반은 가능하나 정족수 구조와 야당 협조가 일정과 내용을 좌우합니다.

• 의사당·집무실 일정과 총사업비는 기재부·국회사무처 권한이라 정당 일치만으로 보장되지 않습니다.

7. 실현 가능성과 리스크 요인

1. 의사당·집무실 일정의 비대칭이 있습니다. 집무실은 2027 착공·2029 준공으로 비교적 가시적이지만 의사당은 2031년 전후로 지속 지연됐고 총사업비가 3조6,000억원에서 5조6,000억원까지 혼재합니다.

2. 개헌의 정치적 벽이 가장 단단합니다. 정족수 2/3 확보가 불투명하고 야당 반대가 유지되며 6.3 동시 개헌 국민투표는 무산됐습니다.

3. 상가 공실은 단기 정책으로 해소가 어렵습니다. 과잉공급·고임대료·역외소비·분산형 설계가 구조적 변수이고 백화점·복합상업시설 유치와 산단 기업 유치를 통한 인구 유입 병행이 전제 조건입니다.

4. 자족기능 부족이 베드타운·공무원 도시 한계로 작동합니다. 근로자 약 39.8%가 타지 직장을 가지며 대전·청주 의존이 큽니다. 자족기능 용지 비율은 6.7%로 수도권 신도시 기준에 미달합니다.

5. 인구 정체로 2021년 이후 약 37만~39만 명 박스권이며 목표 50만 명(2040년 78만5,000명) 달성이 불투명합니다. 월 순유입도 천 명대에서 백 명대로 축소됐습니다.

6. 세종시 재정난과 LH 개발부담금 환수가 과거 법적 분쟁으로 재부상할 가능성이 있습니다.

8. 투자자 모니터링 트리거

세종 CRE 투자자 관점에서 추적해야 할 트리거 지표는 다음과 같습니다.

1. 행정수도특별법 정기국회 통과: 2026년 가을 정기국회 목표·민주 다수에 국민의힘 협조 변수.

2. 국회 세종의사당 총사업비 확정: 3.6조원(국회사무처)과 5.6조원(기재부)의 차이 좁히기와 착공 일정 가시화.

3. 대통령 세종집무실 착공(2027 말 예정): 2029년 준공 일정의 실제 진척.

4. 국가상징구역 국제설계공모 당선작 발표(2026.5 목표): 후속 일정과 인접 부동산 시장의 반응.

5. 세종 스마트 국가산단 분양과 입주 기업 확정: 보상금 약 1.2조원 유입의 인접 지역 파급 모니터링.

6. 세종 중대형 상가 공실률 분기 추이: 한국부동산원 R-ONE 분기 인덱스로 27.0% 정점 후 안정·악화 방향 확인.